Transformacja w Niemczech – przykład Zagłębia Ruhry

Sztandarowym przykładem transformacji obszarów z monokulturą górnictwa i powiązanego z nim hutnictwa jest Zagłębie Ruhry, gdzie kiedyś w górnictwie pracowało niemal 500 tys. osób. Proces ten trwał dziesięciolecia i zaczął przynosić efekty dopiero wtedy, gdy w jego realizację włączono niższe szczeble władzy i lokalne środowiska.

Transformację Zagłębia Ruhry rozpoczął kryzys

Początki górnictwa w Zagłębiu Ruhry sięgają XIX w. Jego rozkwit nastąpił po II wojnie światowej, a wydobycie węgla i przemysł ciężki, zwłaszcza stalowy, stanowiły o sile regionu. W połowie lat 50. w sektorze węgla kamiennego pracowało 480 tys. osób, a region był sercem gospodarczym Republiki Federalnej Niemiec. Stąd pochodziła zdecydowana większość węgla wydobywanego w tym kraju. Po uwolnieniu rynku surowców energetycznych zaczęto sprowadzać tańszy węgiel z zagranicy. Przystąpiono do  zamykania pierwszych kopalń, co spowodowało protesty zwalnianych z pracy górników. W branży wydobywczej rozpoczął się kryzys.

W 1968 r. powołano spółkę konsolidacyjną przemysłu węglowego RAG, która wchłonęła akcje 25 firm i przejęła wszystkie zakłady górnicze w regionie Zagłębia Ruhry i Saary, czyli 80% niemieckich kopalń węgla. Tak rozpoczęła się restrukturyzacja górnictwa. Do końca lat 60. ze 173 kopalń zostało tylko 70, a w roku 1980 ich liczba zmniejszył się do 40. W latach 70. i 80. górnictwo zachodnioniemieckie było w dużej mierze uzależnione od dopłat państwowych. Niemieckie kopalnie stały się nieopłacalne – koszty wydobycia przewyższały dochody ze sprzedaży węgla.

Decentralizacja – konieczny warunek zmian

W pierwszych etapach odchodzenia od węgla dominowała odgórna polityka państwa, konsultacje z lokalnymi podmiotami ograniczano do minimum. W tym okresie, mimo poparcia rządu dla dywersyfikacji gospodarczej, w Zagłębiu Ruhry niechętnie akceptowano schyłek wydobycia węgla i nadal inwestowano w tradycyjne gałęzie przemysłu. Również związki zawodowe apelowały do rządu o utrzymanie dotacji na węgiel. Opór ze strony związkowców i przemysłowców opóźnił transformację i doprowadził do blokady rozwoju nowych branż. W tym okresie większość byłych górników znalazła zatrudnienie w lokalnych zakładach przemysłu metalowego. Pozostałym wyspecjalizowane agencje pracy oferowały wcześniejszą emeryturę lub przekwalifikowanie zawodowe. 

Na przełomie lat 80. i 90. wprowadzono oddolne podejście do administrowania zmianą. Zarządzanie procesem zaczęto przenosić na niższe szczeble (kraje związkowe, władze regionalne i miejskie),
w znacznie większym stopniu uwzględniano też udział lokalnych podmiotów w transformacji. 

Zmiana podejścia wynikała z dwóch powiązanych ze sobą okoliczności: 

• nikłych rezultatów odgórnie narzucanych programów ukierunkowanych na procesy transformacji obszarów monokultury gospodarczej; 
• umacniającego się przeświadczenia, że silny opór lokalnych środowisk, bezpośrednio odczuwających skutki transformacji, można przełamać tylko przez włączenie ich w proces decyzyjny. 

Coraz silniej przebijał się argument, że takie rozwiązanie pozwoli na ujawnianie i uwzględnianie preferencji środowisk lokalnych dotyczących kierunków przekształceń strukturalnych oraz wykorzystanie wiedzy o lokalnych zasobach, które należy wykorzystać w procesie transformacji. Decentralizacja trybu zarządzania transformacją sprawiła, że na terenie Zagłębia Ruhry zaczęły wykształcać się różne modele zarządzania w ramach koncepcji zrównoważonego rozwoju. Ponadto większość związków zawodowych zaakceptowała wycofanie się z węgla. Od tej pory transformację zaczęto realizować w sposób bardziej przemyślany i uwzględniający lokalne uwarunkowania.

Zamknięcie ostatniej kopalni

Transformację zapoczątkowano wyłącznie ze względów ekonomicznych, z czasem zaczęto jednak uwzględniać również aspekty środowiskowe. W 2007 r. zaostrzająca się unijna polityka dotycząca emisji gazów cieplarnianych skłoniła rząd federalny do przyspieszenia procesu zmian. Zapowiedziano, że dotacje do produkcji węgla kamiennego wygasną w 2018 r., co oznaczało zamknięcie pozostałych kopalń w Zagłębiu Ruhry. W sektorze górnictwa węgla pracowało wówczas około 24 tys. osób (75% zatrudnionych w niemieckich górnictwie).

W tym samym czasie pomiędzy spółkami węglowymi, największymi związkami zawodowymi oraz rządem federalnym i rządami krajów związkowych podpisano wielostronne porozumienie w sprawie zarządzania ostatnią fazą wycofywania się z węgla. Jego celem było osiągnięcie sprawiedliwej transformacji poprzez stopniowe odchodzenie od węgla, społecznie akceptowalną redukcję zatrudnienia oraz wprowadzenie kompleksowego pakietu środków pomocowych dla górników
z regionów objętych transformacją energetyczną, który obejmował:

• dobrowolne zrzeczenie się podwyżek płac i skrócenie czasu pracy w celu uniknięcia zwolnień;
• wcześniejszą emeryturę dla górników powyżej 48 roku życia, z co najmniej 20-letnim stażem  pracy;
• relokację ok. 10 600 pracowników w ramach sektora górnictwa węglowego;
• zobowiązanie pracodawcy do przeniesienia pracowników na inne stanowiska w obrębie tego samego zakładu pracy (po przekwalifikowaniu na koszt pracodawcy i na uczciwych warunkach płacowych); 
• możliwość udziału w szkoleniach zawodowych przeprowadzanych w dotychczasowym miejscu pracy;
• wsparcie dla pracowników przechodzących do sektora usług. 

Zgodnie z ustaleniami, ostatnią niemiecką kopalnię węgla kamiennego, Prosper-Haniel, zamknięto pod koniec 2018 r. 

Warto dodać, że transformacja energetyczna w Niemczech była wspierana potężnymi środkami publicznymi. Jej celem nadrzędnym było uniknięcie masowych zwolnień w górnictwie. W latach 1960-2015 przemysł węglowy otrzymał aż 126,6 mld euro dotacji. W 2001 roku utrzymanie jednego miejsca pracy w górnictwie kosztowało 82 tys. euro. 

Wnioski z transformacji Zagłębia Ruhry 

Ze zmian strukturalnych w Zagłębiu Ruhry można wyciągnąć wnioski do wykorzystania w innych procesach transformacji. Niezbędne jest zapewnienie przez państwo odpowiednich środków finansowych. Najistotniejsze elementy procesu transformacji to bezpieczeństwo zatrudnionych oraz promowanie aktywnego społeczeństwa obywatelskiego i silnych instytucji lokalnych, które współpracują ze sobą w sposób planowy i mają wspólną wizję najważniejszych celów – można przeczytać w raporcie poświęconemu transformacji w tym regionie, autorstwa Fundacji im. Friedricha Eberta.

Fundacja zwraca też uwagę na minusy zmian. Stanowiska pracy w przemyśle częściowo zastąpiono gorzej opłacanymi miejscami pracy w usługach. Znaczne zubożenie ludności oraz utrata prestiżu społecznego – w połączeniu z niedoborami w zakresie infrastruktury i złymi warunkami życia
w niektórych częściach Zagłębia Ruhry – przyczyniły się do powstania frustracji i niezadowolenia. Pogłębiła się przepaść między zatrudnionymi w nowoczesnych branżach, a wieloma osobami dotkniętymi (trwałym) bezrobociem bądź pracującymi w sektorach nisko opłacanych – czytamy
w dalszej części wyżej wymienionego opracowania. 

Perspektywiczna polityka rynku pracy powinna odgrywać ważną rolę w procesach transformacji. Pracownikom należy umożliwiać obsadzanie przyszłościowych stanowisk pracy. Doskonalenie zawodowe i oferty przekwalifikowania są kluczem do skutecznej polityki transformacji. Reorientację zawodową należy prowadzić już w dotychczasowym miejscu pracy. Gwarancja przekwalifikowania osób objętych transformacją to ważny warunek powodzenia przyszłych procesów zmian – stwierdza
w podsumowywaniu Fundacja im. Friedricha Eberta.

Do podobnych wniosków dochodzą też twórcy analizy dla Światowego Instytutu Zasobów (World Resources Institute). Zwracają przy tym uwagę, że wsparcie rządowe przez lata pomijało mniejsze przedsiębiorstwa i koncentrowało się na dużych firmach wydobywczych, które mimo otrzymanych subwencji nie chciały przeznaczyć posiadanych gruntów na inne cele. 

Częściową utratę miejsc pracy w sektorach węgla i stali zrównoważono wzrostem miejsc pracy
w sektorze usług, zazwyczaj gorzej opłacanych. Północna część Zagłębia Ruhry jest nadal zaniedbana, poziom bezrobocia jest tu ponadprzeciętnie wysoki, poziomów dochodów i wykształcenia – niższy
a wskaźniki ubóstwa wśród dzieci – wysokie. Od 2019 r. podział w Zagłębiu Ruhry rośnie, dlatego biedniejsze dzielnice bardziej skorzystałyby na ukierunkowanych działaniach – podsumowuje Światowy Instytut Zasobów.